DOSSIER

Finanzierung des ÖPNV

Seit Jahren steigt das Verkehrsaufkommen in den Städten. Die Folge sind kilometerlange Staus auf den Straßen, schlechte Luft und zunehmende Platzkonflikte zwischen den einzelnen Verkehrsträgern. Es besteht mittlerweile ein breiter Konsens darüber, dass die Verkehrssituation in Städten an ihre Grenzen geraten ist und dringend Abhilfe geschaffen werden muss, um die Lebens- und Aufenthaltsqualität zu verbessern. Das Ziel ist klar und vielfach formuliert: Mehr Mobilität bei weniger (Auto-)Verkehr.

 

Doch Mobilität kostet am Ende immer Geld, egal ob die öffentliche Hand oder die Menschen vor Ort, die einen Teil der Kosten tragen müssen. Zum einen steigen die Ausgaben für Personal und Kraftstoffe sowie Betriebsmittel, zum anderen weist die Infrastruktur hohen Erhaltungskosten auf. Auch Modernisierungskosten durch die Digitalisierung oder gesetzlich festgelegte Herstellung vollständiger Barrierefreiheit werden in den kommenden Jahren weiter steigen. Insbesondere die immer wieder aufkeimende Debatte über einen kostenlosen Öffentlichen Personennahverkehr oder das sogenannte 365-Euro-Ticket (Jahreskarte) verstärken die Diskussion über eine dauerhafte und nachhaltige Finanzierung des Verkehrssystems aus Bus und Bahn. 

Ein komplexes Konstrukt


Das System aus Bus und Bahn wird in Deutschland zum einen durch die Einnahmen aus dem Ticketverkauf an die Fahrgäste und zum anderen durch die öffentliche Hand (Bund, Länder, Kommunen) finanziert. Während der Bund bisher ausschließlich den Ausbau in- und Erhalt der Infrastruktur bezuschussen darf, sind die Länder und Kommunen als sogenannte Aufgabenträger für den Betrieb des ÖPNV zuständig. Die Frage nach den konkreten Zuständigkeiten und der damit verbundenen Finanzierungsaufgabe ist hoch politisch. Verkehrs- und klimapolitische Zielsetzungen führen immer stärker zu der richtigen Überlegung das Angebot auszuweiten - mit eben diesen finanziellen Folgefragen. Bislang führen leere öffentliche Kassen, insbesondere in ländlichen Regionen, zu schwierigen Situationen. Häufig kann das Bus- und Bahnangebot geradeso überhaupt aufrecht gehalten werden. Das gilt umso mehr, wenn die Fahrgastzahlen sinken: denn ländlichen Regionen macht der demografische Wandel zu schaffen, genauso wie der Urbanisierungstrend. Dazu kommt noch der sich selbst verstärkende Effekt sinkender Fahrgastzahlen durch ein schlechtes ÖPNV-Angebot.




Ideen zur Finanzierung - Voraussetzungen


Wie so oft gibt es kein Allheilmittel, das singulär die Finanzierungsherausforderungen des ÖPNV lösen kann. Dies zeigt auch die Erfahrungen aus anderen europäischen Städten, wie Wien, Stockholm oder London. Vielmehr muss ein individueller Mix verschiedener Finanzierungsquellen in den Ländern und Kommunen zusammengestellt werden. So kann einerseits die Finanzierung gerecht auf mehreren Schultern verteilt werden. Andererseits kann das Ziel der Erhöhung der Fahrgastzahlen im ÖPNV und der Verminderung des individuellen Autoverkehrs erreicht werden. Perspektivisch muss auch über eine Mitfinanzierung des Betriebs des ÖPNV durch den Bund diskutiert werden. Allerdings beginnt diese Debatte gerade erst, inwieweit künftig der Bund auch den Betrieb von ÖPNV mit finanzieren kann und soll - analog zu den Regionalisierungsmitteln für den Regionalverkehr. Die Verkehrsverlagerung auf Bus und Bahn ist jedenfalls ein wesentlicher Baustein, um die national gesteckten Klimaschutziele im Rahmen des Pariser Klimaschutzabkommens einzuhalten. Aus diesem Grund kommt dem Bund als Vertragspartner hierbei eine entscheidende Rolle zu.




Ideen zur Finanzierung  -  Nahverkehrsabgabe


Bei der Nahverkehrsabgabe muss eine bestimmte Personengruppe (alle Autofahrenden, alle Bewohner einer Stadt) einen pauschalen Betrag bezahlen, um so den ÖPNV attraktiver zu machen. Dafür darf diese Personengruppe Bus und Bahn - je nach Ausgestaltung - unbegrenzt oft in dem jeweiligen Gebiet für das die Nahverkehrsabgabe gilt, nutzen (z.B. mittels eines Bürgertickets). Die Nahverkehrsabgabe ist verpflichtend zu entrichten, unabhängig ob der ÖPNV von den Zahlenden genutzt wird oder nicht. Die Einnahmen aus einer Nahverkehrsabgabe müssen, anders als bei einer Steuer, zweckgebunden in die Finanzierung des ÖPNV fließen. VORTEILE Da alle Mitglieder einer Personengruppe (alle Stadtbewohnenden) die Abgabe zu entrichten haben, wird die Abgabe als gerecht empfunden. Der klimaschonende Effekt des ÖPNV wird gemehrt. Der Ausbau des ÖPNV wird finanziell untersetzt. Fahrpreise können stabilisiert werden. Selten Bus und Bahn Nutzende werden in die Aufrechterhaltung der Daseinsvorsorge „ÖPNV“ konsequent einbezogen. Der Drittnutzen (leerere Straßen) wird monetarisiert und auf die gesamte Personengruppe, nicht nur die den ÖPNV-Nutzenden, umgelegt. NACHTEIL Personengruppen wie Touristen und PendlerInnen werden nicht einfach mit erfasst (braucht weitere Einnahme-Konstruktionen), was der Vereinfachung des Tarifsystems insgesamt entgegensteht und als ungerecht wahrgenommen werden kann.




Ideen zur Finanzierung  -  City-Maut


Die City-Maut ist eine Gebühr, die von Autofahrenden zu entrichten ist, um die Verkehrsinfrastruktur in einem bestimmten Gebiet nutzen zu können, für das die City-Maut gilt. Die eingenommenen Gebühren können dann beispielsweise dem Ausbau des ÖPNV-Angebots zur Verfügung gestellt werden. VORTEIL Nach dem Verursacherprinzip bekommt die Nutzung der Straßeninfrastruktur und des städtischen Raums einen Preis. Zudem ist eine aktive Entscheidung für und gegen eine bestimmte Verkehrsmittelwahl und den damit verbundenen Kosten möglich. Des Weiteren kann eine City-Maut flexibel gehalten werden in Bezug auf den zeitlichen Geltungsrahmen oder auch bestimmte Fahrzeuggruppen (SUV, Lieferverkehr, etc.), womit soziale wie ökologische Anforderungen formuliert und in die Tat umgesetzt werden können. NACHTEIL Der Begriff City-Maut ist eher negativ besetzt und stellt vor allem den Aspekt des Zahlens in den Vordergrund, vor allem dann, wenn die Einführung einer City-Maut nicht direkt und unmittelbar mit einer Kapazitätserweiterung des ÖPNV einhergeht.




Ideen zur Finanzierung  -  Parkraumbewirtschaftung


Das Instrument der Parkraumbewirtschaftung wird von Kommunen bereits unterschiedlich konsequent eingesetzt. In einigen Städten gibt es schon heute Dauerparkbeschränkungen. Auch Anwohnerparken und die Ausweitung des gebührenpflichtigen Kurzzeitparkens werden unterschiedlich ambitioniert verfolgt. Die Einführung gebührenpflichtigen Parkraums führt dazu, dass nicht nur die Nutzung des Fahrzeugs in der Stadt einen Preis bekommt, sondern auch das Abstellen des Fahrzeugs und somit die Belegung öffentlicher Fläche eingepreist werden kann. Die Einnahmen die so generiert werden, können ebenfalls für den Ausbau und Betrieb des ÖPNV genutzt werden. VORTEILE Parksuchverkehr nimmt zumindest kurz- bis mittelfristig ab. Die Einführung von gebührenpflichtigen Parkräumen (Kurzzeitparken und Anwohnerparken) ist heute unter bestimmten Voraussetzungen auf kommunaler Ebene bereits möglich und kann umgesetzt werden. Die Rechtslage ist klar, die Höhe der Gebühren für Anwohnerparken ist häufig noch nicht ausgeschöpft. Parkraumbewirtschaftung kann eine stetige Finanzierungsquelle für den Ausbau von Bus und Bahn sein. Parkraumbewirtschaftung kann sich überdies als verkehrspolitisches Steuerungsmoment erweisen, wenn so Sharing-Angebote kommunal gesteuert werden können (Abdeckung auch von Außenbereichen bei Pauschalvertrag über Nutzung von Parkraum in den bewirtschafteten Gebieten). NACHTEILE Da für jede einzelne Straße ein erhöhter Parkdruck nachgewiesen werden muss (Bundesgesetz), ist eine flächendeckend Parkraumbewirtschaftung fast unmöglich zu realisieren und für die Kommune sehr aufwändig. Die Höhe der Gebühren für das Anwohnerparken ist bundesgesetzlich bei 30,70 Euro pro Jahr gedeckelt. Zudem belasten höhere Parkgebühren einkommensschwächere Bevölkerungsgruppen stärker als einkommensstärkere Personengruppen.




Beispiele unserer europäischen Nachbarn


In Stockholm wird die sogenannte „trängselskatt“ (Gedrängelsteuer) und in London die „London Congestion Charging“ (Londoner Staugebühr) erhoben. Bei beiden Systemen handelt es sich um eine City-Maut. (S.15 + S.17). Interessant am Beispiel Stockholm ist, dass vor der testweisen Einführung einer City-Maut die Mehrheit der Bevölkerung gegen solch eine Maßnahme war. Nach Ablauf des Probebetriebs sprach sich die Mehrheit der Bevölkerung aber für einen Weiterbetrieb aus. 01.05.2010 | Hochschule Bremen | City- Maut, Congestion Charging, Trängselskatt: Das richtige Werkzeug für die Innenstadtplanung auch in Bremen? (PDF) In Frankreich gibt es die „Versement transport“ (Transportsteuer). Arbeitgeber*innen mit mehr als neun Mitarbeitenden müssen 0,55 - 1,75 Prozent der Lohnsumme zur Förderung des ÖPNV an die öffentliche Hand entrichten. Stand 15.03.2017 | Wikipedia | Versement transport (Website) Auch im Stadtgebiet von Wien müssen Unternehmer*innen die sogenannte „Dienstgeberabgabe“ zahlen. Arbeitgeber müssen pro ArbeitnehmerIn unter 55 Jahren, die/der mehr als 10 Wochenstunden für sie arbeitet, eine Abgabe zur Mitfinanzierung der Wiener U-Bahn entrichten. Stand 30.10.2019 | Wikipedia | Wiener Dienstgeberabgabe (Website) Wien hat darüber hinaus das Konzept seiner Parkgebühren in den vergangenen Jahren überarbeitet. Zunächst gab es eine massive Ausweitung des Kurzzeitparkens im gesamten Stadtgebiet. Dabei ist der Preis für 1h parken mit 1,10 Euro nicht überdurchschnittlich hoch. Es gibt aber so gut wie keine Innenstadtgebiete, die nicht bewirtschaftet werden. Zudem können bis zu 20 Prozent der Parkfläche eines Bezirkes in Anwohnerparkplätze umgewandelt werden. Hier dürfen dann nur noch Anwohnende ihr Fahrzeug abstellen. Das Anwohnerparken kostet – je nach Lage des Bezirks – zwischen 90-120 Euro im ersten Jahr und 180-240 Euro im zweiten Jahr, danach muss ein neuer Antrag gestellt werden. 24.02.2020 | Onlineportal Stadt Wien Parkpickerl für Bewohnerinnen und Bewohner im Wohnbezirk (Website) In Deutschland sind die Gebühren für das Kurzzeitparken in einigen Städten wesentlich höher, dafür wird eine geringere Fläche überhaupt nur bewirtschaftet. Dies führt zu geringeren Einnahmen.




Forum Mobilität und Geld – Was funktioniert wirklich?


Januar 2020 | Ein Erfahrungsaustausch im Bundestag

Im Rahmen eines regelmäßigen Bund-Länder-Treffens diskutieren grüne Verkehrspolitiker*innen aus dem Bundestag mit einer Reihe grüner VerkehrspolitikerInnen aus den Bundesländern zu aktuellen verkehrspolitischen Themen. Im Anschluss finden verschiedene Fachforen statt. An diesen Foren nimmt neben den LandespolitikerInnen auch eine breite Fachöffentlichkeit teil. In diesem Jahr habe ich mit rund 25 TeilnehmerInnen über künftige Finanzierungsmöglichkeiten des Öffentlichen Personennahverkehrs gesprochen. Dabei sind viele interessante Ideen erörtert worden.

Angebote ausbauen statt nur symbolisch Preise senken

Zunächst stand die übergeordnete Frage im Raum: Wofür muss konkret Geld ausgegeben werden und wo kommt dieses Geld her? Schnell herrschte unter den Teilnehmenden ein Einverständnis, dass die Einführung des 365-Euro-Tickets zwar aus Sicht der Fahrgäste eine populäre Maßnahme ist, die Finanzsituation der öffentlichen Verkehrsunternehmen aber erheblich unter Druck setzt. Die meisten öffentlichen Verkehrsunternehmen können sich keine massiven Ausfälle durch sinkende Fahrscheinerlöse leisten. Diverse Umfragen und Studien haben zudem herausgefunden, dass nicht allein der Preis für die Verkehrsmittelwahl ausschlaggebende ist, sondern vor allem auch das Angebot und deren Zuverlässigkeit Das heißt, Investitionen in die Erweiterung der Kapazitäten und der Infrastruktur sind langfristig sinnvoller, um mehr Menschen vom Umstieg in den ÖPNV zu überzeugen, als nur preisgünstige Tarife mit Symbolkraft anzubieten.

Parkraumbewirtschaftung lohnt sich

Die Preise für Einzelfahrscheine, Gruppen- und Zeitkarten decken die Kosten des ÖPNV heutzutage nicht. Die Teilnehmenden meines Forums berichteten von ihren Erfahrungen auf kommunaler und Länderebene, die sie mit verschiedenen Finanzierungsoptionen des ÖPNV bereits gemacht haben. Viele der Teilnehmenden bewerteten die Nahverkehrsabgabe als eines der wirksamsten Mittel. Auch die flächendeckende Parkraumbewirtschaftung wurde vielfach positiv bewertet. Allerdings werden diese sogenannten „Pushmaßnahmen“ (Maßnahmen die einen Druck erzeugen sollen), wozu auch die City-Maut gehört, vielerorts noch nicht umgesetzt. Laut Aussagen der Teilnehmenden liegt dies vor allem an einer fehlenden einheitlichen Bundesgesetzgebung, die einen Rahmen vorgeben sollte in dem die Länder landeseigene Regelungen erlassen können, sodass sich keine kommunalen Flickenteppiche bilden.

In einigen Bundesländern und Städten werden bereits sogenannte „Pull-Maßnahmen“ (Maßnahmen, die Anreize setzen) eingeführt. Hierzu gehört unter anderem das LandesTicket aus Hessen. Ebenso eine Übernachtungspauschale, inklusive ÖPNV-Ticket für alle Stadttouristen nach dem Vorbild aus der Schweiz und dem Schwarzwald. Weitere Beispiele sind Kombitickets, welche die Fahrt mit den öffentlichen Verkehrsmitteln direkt in die Theater- oder Kinokarte einschließen.

Resümierend stellten die Forumsteilnehmenden fest, wer die Finanzierung des ÖPNV verändert und mit Push- und Pull-Maßnahmen arbeitet, die die StadtbewohnerInnen, PendlerInnen und Touristen stärker einbezieht, darf nicht nur auf eine Maßnahme setzen. Für die Bürger*innen muss erkennbar sein, dass Push- und Pullmaßnahmen in einem ausgewogenen Verhältnis zueinander stehen und sich für sie selbst ein Mehrwert daraus ergibt. Dieser Mehrwert kann direkt sein in Form eines Bürgertickets und auch indirekt durch mehr Platz in der Stadt und weniger verstopfte Straßen. Auch muss der Mix aus z.B. einer Nahverkehrsabgabe, einem Zuschuss für das Monatsticket durch den Arbeitgeber sowie flächendeckender Parkraumbewirtschaftung für jede Kommune individuell zusammengestellt werden – eine Einheitslösung für das gesamte Bundesgebiet gibt es nicht, denn die Gegebenheiten vor Ort sind sehr unterschiedlich.

Erschließungspflicht für ÖPNV in Wohngebieten gesetzlich verankern?

Die Ideen der Teilnehmenden für eine Stärkung des ÖPNV und damit verbunden dessen Finanzierung gingen noch weiter. So wie heute bei der Erschließung neuer Wohngebiete der Anschluss an die örtliche Abwasserversorgung im Gesetz geregelt ist, sollte auch die Verkehrsanbindung an den ÖPNV, zum Beispiel durch eine „ÖPNV-Erschließungspflicht“ gesetzlich geregelt werden. Unter dem Satz: "Wohnen leitet Mobilität" hat der Verkehrsclub Deutschland hierzu eine Reihe von Projekten in den vergangenen Jahren angestoßen. Wenn solche Konzepte konsequent umgesetzt würden, könnte darüber nachgedacht werden, den Preis für eine Jahreskarte in den Wohnungsmietpreis zu integrieren. Heute wird oftmals nur der Auto-Stellplatz oder eine Garage vom Wohnungseigentümer zur Verfügung gestellt. Ebenfalls wurde die Idee in den Raum gestellt, sich bei der Höhe der Abgaben für die Finanzierung des ÖPNV am ökologischen Fußabdruck jedes Einzelnen oder auch von Unternehmen zu orientieren.

Mitfinanzierung durch Pendler*innen bleibt eine Herausforderung

Auch wurde die Einrichtung einer zentralen Stelle für die Organisation der Mobilität in der Stadt auf kommunaler Ebene kontrovers diskutiert. In London gibt es solch eine Organisationseinheit. Allerdings ist die Umsetzung solch einer Stelle in einer föderalen Struktur mit Straßen in unterschiedlicher Zuständigkeit (Bundes-, Landes und kommunale Straßen) komplizierter als in England.

Weitere Kontroversen gab es zum Thema Pendlerströme und die Herausforderung diese Gruppe einerseits in eine gerechte Finanzierung des ÖPNV in der Stadt einzubeziehen, sie andererseits aber aufgrund von Tarifgrenzen nicht mehr zu belasten. Zudem gibt es Regionen in denen die Menschen auf das Auto auch weiterhin angewiesen bleiben.




Weitere Aktivitäten im Bundestag


Getreu dem Motto „Wenn du nicht mehr weiterweißt, bilde einen Arbeitskreis“ kündigt das BMVI an, ein neues Bündnis für moderne Mobilität zu gründen. Dies soll sich vor allem mit nachhaltigen Mobilitätslösungen und neuen Finanzierungsquellen für eben diesen beschäftigen.

25.09.2019 | Mündliche Frage (Nr. 27 & 28) | Regelungen der Bundesregierung für Parkraumbewirtschaftung und City Maut (mit Antwort) (PDF)

Zwei weitere kleine Anfragen zum „Bündnis für moderne Mobilität“ zeigen, dass weiterhin nichts passiert, als warme Worte auszutauschen.

07.11.2019 | Kleine Anfrage: Themen & Teilnehmende Bündnis moderne Mobilität (mit Antwort) (PDF)

22.07.2020 | Kleine Anfrage: Das Bündnis für moderne Mobilität unter der Berücksichtigung des Sonderberichts „Nachhaltige urbane Mobilität in der EU“ des Europäischen Rechnungshofs (mit Antwort) (PDF)

Im Rahmen des nationalen Radverkehrsplans 2020 stehen Mittel zur Förderung verschiedener Projekte bereit. In der Antwort auf eine kleine Anfrage wird der Mittelabfluss zwischen 2016 und 2019 für die einzelnen Projekte dargestellt. 24.01.2020 | Ergänzende Antworten auf eine kleine Anfrage | Förderprogramme der Bundesregierung für den Radverkehr (PDF) Ich habe das BMVI auch gefragt, in welchen Haushaltsjahren die angekündigten Mittel zur Einführung des 365-Euro-Tickets in Höhe von 300 Millionen Euro verwendet werden sollen. 05.02.2020 | Schriftliche Frage | Haushaltmittel in Höhe von 300 Millionen Euro zur Einführung des 365-Euro-Tickets (mit Antwort) (PDF)

Meine Mündliche Frage im März 2020 zeigt, dass die Bundesregierung in dieser Legislaturperiode nicht vor hat, bundeseinheitliche Regelungen zu schaffen, um die Einführung einer Citymaut für die Kommunen zu vereinheitlichen. Die Finanzierung des Ausbaus des ÖPNV wird damit weiterhin vor allem auf den Schultern der Kommunen abgeladen.

04.03.2020 | Mündliche Frage | Einführung City Maut auf Bundesebene (mit Antwort) (PDF)




Zusammenfassung


Die Finanzierung des ÖPNV erinnert oft an das Henne-Ei-Problem. Die Frage, ob erst eine Angebots- und Kapazitätserweiterung finanziert werden muss oder erst die Fahrgastzahlen steigen müssen, ist noch nicht abschließend geklärt. Klar ist aber, dass es ein Mix aus verschiedenen Maßnahmen braucht, die zu unterschiedlichen Zeitpunkten angegangen werden sollten, um die BürgerInnen und das Verkehrssystem nicht zu überfordern. Das Beispiel Wien zeigt, dass eine neue Ausrichtung der Verkehrspolitik nicht singulär gedacht werden sollte, sondern mit anderen Themen wie der lebenswerten Stadt zusammengedacht und geplant werden müssen, um ein positives Gesamtbild zu erzeugen und Einschnitte für den Einzelnen erklärbar zu machen. In Hinblick auf eine zukunftsfähige Verkehrs- und Stadtentwicklung ist es wichtig, Verkehrsdaten öffentlich zugänglich zu machen.




Weitere Links


2020 | Deutsches Institut für Urbanistik gGmbH | ÖPNV-Infrastruktur: Modell der Nutznießerfinanzierung (Abstract) 02.2020 | Mitteldeutscher Verkehrsverbund GmbH (MDV) | Strategie MDV 2025 Ergänzende Finanzierungsinstrumente als Basis eines modernen ÖPNV - Übersicht Gutachten (PDF) 10.09.2019 | Finanzplan des Landes Schleswig-Holstein 2019 bis 2023 | Finanzplan Fortschreibung 2024 - 2028 | Bericht der Landesregierung zum Abbau des strukturellen Defizits gemäß Artikel 67 der Landesverfassung (PDF)

  • Schleswig-Holstein hat Sondervermögen aus nicht verbrauchten Regionalisierungsmitteln gebildet, um wichtige Infrastrukturprojekte insbesondere des Schienengebundenen Nahverkehrs zu realisieren.
2019 | Institut für Verkehrswesen | Finanzierung des öffentlichen Verkehrs: zwischen leistungsorientierten E-Tarifen, preisgünstigen Flats und Drittnutzerfinanzierung (Abstract) 2019 | Deutsches Institut für Urbanistik gGmbH | Der Beitrag als öffentlich-rechtliche Abgabe zur ÖPNV-Finanzierung - Königsweg oder Holzweg? (PDF) 27.11.2018 | Wissenschaftliche Dienste des Bundestages | Dokumentation - Verkehrssteuerung in europäischen Städten durch eine City-Maut (PDF) 08.03.2017 | Stadt Leipzig | Ergänzende Finanzierungswege für den Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) 23.01.2017 | Landtag Nordrhein-Westfalen | Abschlussbericht der Enquetekommission zu Finanzierungsoptionen des öffentlichen Personenverkehrs in Nordrhein-Westfalen im Kontext des gesellschaftlichen und technischen Wandels (Enquetekommission IV) (PDF) 01.01.2014 | Deutsches Institut für Urbanistik gGmbH | Finanzierung des ÖPNV durch Beiträge - Ist das Beitragsmodell eine Handlungsoption zur Finanzierung eines attraktiven ÖPNV Betriebs? (PDF) 12.08.2013 | Wissenschaftliche Dienste des Bundestages | Ausarbeitung - Regelungskompetenz der Kommunen für die Einführung einer City-Maut (PDF)





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